کارآمدی هر دولت به میزان «مشروعیت»، «اجماع گفتمانی»، «رضایت‌ عامه»، «شایسته‌سالاری» و «اقتدار سازمانی» آن وابسته است.

در ادامه گفت وگوی ۱۵ آذر ۱۴۰۰ روزنامه ایران با یحیی فوزی استاد علوم‌سیاسی آمده است: «ارتقای کارآمدی نظام سیاسی» دغدغه این روزهای دولتمردان و کارگزاران ما است. از این رو، به کرات در ادبیات سیاسی هم مورد تأکید قرار می‌گیرد. اما اینکه «ویژگی‌های یک دولت کارآمد» چیست؟ چه فاکتورهایی یک دولت را «ناکارآمد» می‌کند؟ انتظار می‌رود «خروجی» یک سیستم کارآمد چه باشد؟ «گفت‌وگوی صادقانه با مردم» چقدر در ساخت یک نظام سیاسی کارآمد نقش دارد؟ و «گفتمان خدمت به مردم» چقدر می‌تواند یک دولت را به سمت کارآمدی هدایت کند؟ موضوع نشست ما با دکتر یحیی فوزی، استاد علوم‌سیاسی و عضو هیأت علمی پژوهشگاه علوم‌ انسانی و مطالعات‌ فرهنگی شد. او «شایسته‌سالاری» را از شاخص‌های اساسی برای ارتقای کارآمدی سیاسی معرفی می‌کند و «کسب حداکثر رضایتمندی مردم» را معیاری برای ارزیابی کارآمدی دولت‌ها برمی‌شمارد.

جناب دکتر فوزی، «کارآمدی» در ادبیات علوم‌ سیاسی از چه تاریخچه‌ای برخوردار است؟ و در عالَم سیاست چگونه تعریف می‌شود؟

یکی از مباحث مهم در حوزه علوم‌ سیاسی، مدیریت و اقتصاد، مفهوم «کارآمدی» (effectiveness) است که عمر آن در عرصه علم سیاست به چندین دهه می‌رسد. این اصطلاح در زبان فارسی به تأثیر، سودمندی، اثربخشی، کارآیی و فایده ترجمه و درعلوم‌ سیاسی، به توانایی نفوذ، اثربخشی، کفایت، قابلیت و لیاقت معنا شده‌ است. در حقیقت «کارآمدی» بیانگر قابلیت و توانایی اداره هر کشور توسط مدیران و کارگزاران شایسته آن است و کسب حداکثر «رضایتمندی مردم» را در پی دارد.

چه نظریه‌هایی در حوزه کارآمدی سیاسی وجود دارد؟

نظریه‌های مختلفی وجود دارد؛ برخی محققان با استناد به «نظریه سیستم‌ها» کارآمدی را ایجاد نوعی تعادل و توازن بین خروجی‌ها و ورودی‌های یک سیستم دانسته‌اند. در این تعریف، کارآمدی بر بنیان «رضایت‌ عامه» بنا شده‌ است اما به نظر می‌رسد این رویکرد در ارتباط با حکومت‌های دینی و شریعتمدار کامل نیست؛ زیرا از نظر این حکومت‌ها، خواست عمومی در صورتی دنبال خواهد ‌شد که مغایرتی با شریعت نداشته ‌باشد و لذا ترکیب «خواست و نیازهای عمومی» و «باید و نبایدهای دینی» را می‌توان ورودی این سیستم‌ها در نظر گرفت. نظام‌ سیاسی در صورتی که بتواند به این تقاضاهای دوگانه پاسخ مناسب دهد، کارآمد به حساب می‌آید.

برخی «کارآمدی» را نوعی رسیدن به هدف یا توفیق در اهداف کلان حکومت معنا کرده‌اند. کارآمدی در این رویکرد، شامل «حداکثر موفقیت با کوتاه‌ترین مسیر و ارزان‌ترین وسیله» است. اما این تعریف نسبی است و در این باره می‌توان گفت که چون اهداف هر حکومت متغیر و تابع الزامات مختلف و نظام ارزشی است و نظام ارزشی نیز به‌طور کلی تابع نظام جهان‌بینی است بنابراین کارآمدی هر نظام با توجه به جهان‌بینی و نظام ارزشی آن مشخص می‌شود و مفاهیمی همچون کارآمدی، ارتباط تنگاتنگی با پارادایم حاکم بر آن مفهوم دارد.

برخی با استناد به «نظریه کارکردگرایی» معتقدند که هر حکومتی براساس کارکردهایی خاص تأسیس شده‌ است و پیگیری و تحقق این کارکردها به معنای کارآمدی آن است. قائلان به این رویکرد، شش کارکرد حیاتی را برای حکومت ذکر می‌کنند که عبارتند از:

نخست، حفظ نظم و امنیت؛ طبق نظریات مذکور یکی از مؤلفه‌های کارآمدی دولت‌ها رفع تهدیدها و حفاظت از مرزها و «تأمین نظم اجتماعی» است. به این اعتبار، وقوع جنگ و بی‌نظمی در یک کشور، به‌ معنای ضعف کارآمدی در آن کشور است. از این رو، هرچه اجرایی شدن تأمین امنیت با هزینه‌های کمتری محقق شود، دولت کارآمدتر است.

دوم، قابلیت دسترسی و استخراج منابع اقتصادی؛ که به آن «ظرفیت استخراجی» هم می‌گویند و به معنای میزان توانایی دولت در دریافت مالیات و تأمین منابع مورد نیاز برای پیشبرد کارکردهای خود از داخل است.

سومین کارکرد دولت، ایجاد «هویت ملی» و «انسجام اجتماعی» است که به معنای اقتدار دولت بر کل کشور و تسلط بر منابع و جذب حمایت اکثریت افراد جامعه است که کارآمدی آن دولت را نشان می‌دهد.

چهارم، ظرفیت تنظیمی و توانایی وضع مقررات؛ دولت از طریق وضع مقررات به کنترل و تغییر رفتار خارج از قاعده افراد و گروه‌ها می‌پردازد و از این طریق، اقتدار و نظارت خود را بر جامعه تثبیت می‌کند.

پنجم، وجود بوروکراسی شایسته‌سالار و ایجاد هماهنگی در درون بخش‌های مختلف نهادهای دولتی؛ تا وظایف محوله دولت با «کم‌ترین هزینه» و «بیشترین بهره‌وری» انجام شود. مقابله با فساد و حرکت در جهت منافع سازمانی از جمله الزامات دیگر بوروکراسی کارآمد است؛ به بیان دیگر، وحدت همه اجزای سیستم دولت و قابلیت‌های سازگاری دولت با تغییرات محیطی می‌تواند جوهره کارآمدی آن باشد.

ششم، توزیع منابع و ظرفیت بازتوزیعی و عدالت‌گرایی؛ به این معنا که دولت قادر باشد با اقتدار به توزیع منابع کمیاب میان گروه‌های اجتماعی مختلف بپردازد و نابرابری‌های درآمدی را کاهش و فرصت‌های برابر برای همه شهروندان به‌وجود آورد.

به این اعتبار، می‌توان گفت کارآمدی با مفاهیمی همچون «مشروعیت»، «اجماع گفتمانی»، «رضایت‌ عامه» و «شایسته‌سالاری» و «اقتدار سازمانی» ارتباط تنگاتنگ دارد و می‌توان به‌عنوان مشترکات این تعاریف از حکومت کارآمد بر مواردی چون فهم مناسب از تقاضاها و درخواست‌های عمومی از سیستم سیاسی، فهم مناسب از ارزش‌های کلان سیاسی اجتماعی، فهم مناسب از کارکردهای مورد انتظار از حکومت و در نهایت تعریف اهداف متناسب با تقاضاها و ارزش‌ها و کارکردهای مورد انتظار از حکومت تأکید کرد. هرچه سه عامل نخست یعنی تقاضاها و درخواست‌های عمومی از سیستم سیاسی با ارزش‌های کلان سیاسی اجتماعی و کارکردهای مورد انتظار از حکومت همسوتر باشند، پیشبرد اهداف سریع‌تر و کارآمدی حکومت افزایش بیشتری خواهد یافت.

عوامل مؤثر بر کارآمدی نظام سیاسی کدامند؟

در خصوص عوامل مؤثر بر کارآمدی نظام‌های سیاسی برخی بر ساختارهای بوروکراتیک، نُرم‌ها و قواعد تأکید دارند و برخی اراده لازم و شایستگی کارگزاران را مهم‌ترین عامل می‌دانند. اما باید گفت که در یک تحلیل لایه‌ای از علت‌های دخیل در کارآمدی سیاسی می‌توان به سه لایه  عللی اشاره کرد؛ در سطح رویین، کارآمدی نیازمند نیروها و کارگزاران اجرایی شایسته، ‌پاکدست، مقتدر و مردمی است تا بتوانند اهداف نظام سیاسی را پیش برند.

در سطح میانی، موفقیت کارگزاران وابسته به علل ساختاری و تقنینی است. به عبارت دیگر، ساختارهای بوروکراتیک، قواعد، قوانین و نرم‌ها؛ شیارهایی را شکل می‌دهد که کارگزاران در آن شیارها مجبور به حرکت هستند. لذا اصلاح این ساختارها و قواعد بازی از اهمیت زیادی برخوردار است.

در لایه سوم و عمیق‌تر باید به علل گفتمانی، ارزشی و معرفتی اشاره ‌کرد که دیگر علل بر شانه آن حرکت می‌کنند. اصولاً هر نوع کارآمدی ساختاری و کارگزاری نیازمند «اجماع گفتمانی» و اجماع بر ارزش‌ها و اهداف مشترک است و تشتت گفتمانی بر اراده کارگزاران و همچنین بر ساختارها و قواعد تأثیرگذار خواهد بود.

به بیان دیگر، کارآمدی سیاسی نیازمند توانمندی نیروها، شایسته‌سالاری کارگزاران سیاسی در پیشبرد اهداف و رفع موانع از یک‌سو و وجود ساختارهای بوروکراتیک قدرتمند و سالم، قواعد و نُرم‌های مناسب برای پیشبرد اهداف، دارا بودن اهداف مبتنی بر ارزش‌های اجتماعی از سوی دیگر است.

چگونه می‌توان «کارآمدی سیاسی» را ارتقا داد؟

با توجه به مباحث مذکور و سه‌ لایه عللی که ذکر کردم، برای ارتقای کارآمدی سیاسی نمی‌توان نسخه‌های تک بعدی ارائه داد بلکه نیازمند یک «بسته راهبردی» شامل توصیه‌هایی برای اصلاح این سه سطح هستیم؛ راهبردهای «کوتاه‌مدت» در سطح کارگزاری، «میان‌مدت» برای اصلاح ساختاری و «درازمدت» برای اصلاح گفتمانی و اجماع‌سازی معرفتی.

این راهبرد در سطح نخست یعنی «کارگزاری» می‌تواند به تقویت شایسته‌سالاری، فسادستیزی در بین کارگزاران، مدیریت دانایی‌محور، علم‌محور و مدیریت جهادی بینجامد.

در سطح دوم یا میان‌مدت، می‌تواند به ایجاد ساختارهای مناسب بوروکراتیک، قوانین و ایجاد مکانیسم‌های عقلایی برای تربیت مدیران شایسته، مکانیسم‌های عقلایی برای تصمیم‌سازی‌های درست، ایجاد هماهنگی بین بخش‌های مختلف سیاستگذاری و تصمیم‌ساز و اشراف اطلاعاتی از طریق تقویت ساختار دولت‌الکترونیک منجر شود.

و در نهایت در سطح سوم و در راهبرد درازمدت می‌توان بر ضرورت «اجماع گفتمانی» از طریق گفت‌وگو و رسیدن به مشترکات ارزشی و معرفتی به‌عنوان پایه و بنیان هر نوع سیاستگذاری و قانونگذاری اشاره کرد.

در مجموع، این بسته راهبردی در سطوح سه‌گانه مذکور می‌تواند به ارتقای کارآمدی نظام سیاسی کمک کند.

نیم نگاه

برای ارتقای کارآمدی سیاسی نمی‌توان نسخه‌های تک بعدی ارائه داد بلکه نیازمند یک «بسته راهبردی» هستیم؛ راهبردهای «کوتاه‌مدت» در سطح کارگزاری، «میان‌مدت» برای اصلاح ساختاری و «درازمدت» برای اصلاح گفتمانی و اجماع‌سازی معرفتی.

کارآمدی هر دولت به میزان «مشروعیت»، «اجماع گفتمانی»، «رضایت‌ عامه»، «شایسته‌سالاری» و «اقتدار سازمانی» آن وابسته است.

هر نوع کارآمدی نیازمند «اجماع گفتمانی» و اجماع بر ارزش‌ها و اهداف مشترک است و تشتت گفتمانی بر اراده کارگزاران و همچنین بر ساختارها و قواعد تأثیر مخرب دارد.